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| 西方国家有多大程度的“司法独立”
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| 时间：2009/11/30 出处：中国社会科学报 |
作者：胡联合
“司法独立”是西方国家最为宣扬的一个政治和法治理念。但实际上，在西方国家中，“司法独立”始终只是相对的，受到立法、行政、政党、媒体、民众等多方面的限制和制约，有的甚至在几百年的资本主义历史过程中也没有建立起形式上的司法独立制度架构。
一是最明显的，在西方最老牌的资本主义国家——英国，在建立资产阶级统治政权的300多年时期内司法权虽然具有一定的独立性，但实质是不独立的，不但没有独立于立法权，而且也没有真正独立于行政权。因为，掌握最高司法权的是英国上议院，上议院不但是立法机关，也是最高司法机关(最高法院)，是英国民事和刑事案件的最高上诉机关。其受理的上诉案件包括：上诉法院的民事和刑事上诉案、高等法院越级上诉案、苏格兰最高民事法院的上诉案以及军事法院的上诉案等。特别是议会上院议长同时也是最高法院院长(大法官)，而且还是内阁成员，从而实际上是集立法、司法、行政权于一身。在(司法)审判方面，他主持上议院对上诉案的审理，主持高等法院大法官庭审民事案件，并可参加高等法院、上诉法院的庭审;在(司法)行政方面，他有权推荐法官人选提请英王任命，指导高等法院、刑事法院和郡法院的司法行政事务，任命各巡回区的司法行政长官，决定法官的增补、调动和司法财政事项等。这就是说，长期以来，英国的司法权实质上不但没有独立于立法权，而且也没有独立于行政权(因为大法官是政府内阁成员，且有大量的司法行政权)。直到2005年3月，英国通过了《2005年宪政改革法》，决定建立独立于上议院的最高法院(作为全英国的最高上诉法院)，这种状况才有所改变。
二是在所有西方国家，“司法独立”始终只是相对的，而不是绝对的，受到立法、行政、政党机关和公民程度不同的制约和监督。在西方国家，“司法独立”主要是指司法审判权独立和“法官独立”，而不包括司法行政权独立(如执行权)。在实际中，法院不但在很大程度上必须依靠行政机关才能实现法官的意志，或在许多方面受制于行政机关的影响，而且在许多方面也受立法机关的控制或影响。不但审判权的行使在不少情况下会受到政治因素的影响，而且更突出的是法官的任命或选举往往明显受到政治因素的制约。在内政方面，法院一般无权审理有关国家(主权)行为的案件。在外交方面，司法机关要从维护国家利益的角度出发，服从行政机关的决策(这种情况在间谍案中屡见不鲜，在国际经济贸易纠纷案中也很常见)。西方国家的审判权也受到陪审员的分割和共享。西方国家一般实行陪审员制度，陪审员具有审判权，大陪审团可以决定是否针对某人提起刑事起诉，小陪审团可以决定刑事被告是否有罪或民事原被告谁胜谁败，从而使法官的司法活动直接受到陪审员的制约和影响。在法国，司法受到国家元首的制约，因为总统是“司法独立的保证人”，担任国家最高司法会议主席并拥有赦免权。
三是即使在司法权最为独立、法官权力最大的美国，“司法独立”也只是相对的，不但受到行政、立法和政党机关的限制，而且受到公民的监督和限制。例如，美国联邦最高法院的法官，需经总统提名，经国会同意后由总统任命;美国各州法官的产生，有的必须经州长或地方政府任命，有的由州议会选拔，而多数由公民选举产生(这样法官会受到所在选区公民的直接影响)。总统和各地行政长官对法官的提名，许多都带有不同程度的政党烙印，受政党政治的直接或间接影响。据统计，20世纪，美国大约90%的联邦法官带有党派倾向;对于各州具有普通管辖权初审法院的法官，有10个州通过党派投票选举产生，各候选人均与政党存在联系。法官的任期也不是国内有些人和一些教科书宣称的“西方法官都是终身制”、“美国法官都是终身制”，实际上美国只有联邦普通法院的法官是终身制，而美国联邦专门法院(如联邦行政法院、联邦税收法院、军事法院、军事上诉法院、退伍军人上诉法院)的法官都不是终身制，而是有一定任期的(如有的任期为15年)。各州法院的法官，除少数州实行终身制外，一般都是有任期限制的，短的只有4—6年，长的12—15年。国会对司法机关和司法权的限制是多方面的，包括国会可以运用批准任命权和弹劾权对法官进行限制;国会可以通过制定新的法律，重新规定司法管辖区的设置，限制法院的司法管辖权，或者改变法院法官的人数达到改组法院的目的;国会可以稍加修改重新通过被法院宣布为违宪的法律(这在历史上发生过30多次);国会可以通过宪法修正案的形式改变联邦最高法院判决的效力;国会还可以在某些条件下规定法官的人数，确定他们的薪水，并设置低级法院。在特殊情况下，即弹劾的司法权由掌握立法权的国会参议院直接行使。对于弹劾案，程序上先由众议院委员会或者众参两院联合委员会进行调查，然后众议院司法委员会批准进行弹劾的指控报告，该报告获得众议院的通过后，再由众议院通过决议正式提起弹劾案指控，由参议院议长主持召开全院大会进行审判。对于法官的监督，除国会保持对法官(因犯罪)的弹劾权外，对法官的“不当行为”也可以惩戒。根据国会通过的《司法理事会改革与司法行为及资格丧失法案》，任何人认为(联邦)法官实施了有偏见的行为，都可以向上诉法院的书记官提交书面投诉;上诉法院的首席法官在对投诉进行审查后，如果认为有滥用投诉权等法定情形的，则驳回投诉;反之，即命令调查。调查结果应以书面形式呈送司法理事会。司法理事会如果认为法官确有不当行为的，可以根据其违反行为准则的严重程度、此行为以前是否有某种范式、对公众和司法的影响等因素，采取以下措施：私下责备或申斥，公开责备或申斥，命令在一定时间内不予分派案件，要求法官主动退休，提请国会考虑启动弹劾程序。美国各州一般都设有司法惩戒委员会，由法官、律师及非律师的公民组成，对法官的犯罪行为、不胜任司法职责行为或者其他不当行为有权予以审查，并在审查后可以作出劝告、责备、剥夺职位、命令退休、提请弹劾等惩戒决定。
最后应指出的是，虽然美国法院权力很大，享有相对独立的司法审查权，但这种司法审查权的行使也是受到多重限制的。美国法院并不能主动地对立法部门和行政部门的行为的合宪性进行审查，而必须在具体的案件中才能进行审查，特别是对于政治问题一般不审查。而所谓政治问题，是指具有下列特征中任何一个条件的问题，一是宪法明确规定将某一问题交给与法院平行的政府部门解决;二是法院在解决某一宪法问题时，缺乏能被发现和易于控制的司法标准;三是在解决该问题之前必须首先作出政策性决定，而该政策性决定不宜由司法部门作出;四是在解决该问题时会显示出对有关政府部门的“不尊敬”;五是极有必要严格遵从已经作出的政治决定;六是法院和政府部门决定的不一致可能导致“令人尴尬”的局面。符合以上六个条件的任何一个，都构成政治问题，法院一般不能审查。在实际中，一般传统上属于总统或国会职权的领域，最有可能援用政治问题不审查理论，其中外交领域、国家安全事务、战争权力之行使和宪法修正案程序问题等政治问题的核心领域，法院一般是不涉足、不审查的。
总之，“司法独立”在西方国家只是相对的，绝不存在不受限制和制约的绝对的“司法独立”。我们要坚持中国特色的社会主义司法制度，把依法治国、人民当家作主、党的领导三者有机统一起来，坚持和保障人民法院依法独立行使审判权、人民检察院依法独立行使检察权，不断完善相应的制度，把司法机关依法独立行使职权与加强内外部监督有机结合起来，建立起更加完善的公正、高效、权威的社会主义司法制度，发挥我们的优势，让人民满意。
(作者单位：清华大学—中国科学院国情研究中心) |
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