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| 重建美国及国际金融监管体系有望
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| 时间：2010/07/23 出处：财经 |
张红地/文
北京时间7月16日凌晨约3点，美国总统奥巴马整顿华尔街的努力取得了重大胜利，美国参议院以60票赞成39票反对正式通过了大萧条时期以来规模最大严厉程度也最高的银行业改革法案。
法案的正式名称是《多德-弗兰克法案》，以参议院银行委员会主席克里斯托弗·多德和众院金融委员会主席巴尼·弗兰克命名。现在，金融改革法案将转交白宫，经奥巴马签署即可生效。
《多德-弗兰克法案》号称“大萧条”以来改革力度最大、影响最深远的金融改革法案，反映了美国朝野从政府到国会，从法律界到学术界、从民众到金融机构对2007年至目前金融危机的全面反思。它有望成为与《1933年银行法案》比肩的又一座金融监管的里程碑，也将为全球金融监管改革树立新的标尺。
更严厉的监管框架
从法案的内容看，此次美国金融监管改革有两个重心。一是新的监管框架从有效防范系统性金融风险出发，防止所谓“大而不倒”的超级金融机构经营失败而引发新的系统性危机成为此次金融改革的首要任务；二是保护消费者免受金融欺诈、保证充分信息披露，防止类似危机重演。围绕这两个中心，该法案重点突出了以下几个方面的改革：
第一，成立金融消费者保护机构，创立消费者金融保护署（CFPA），以保证美国消费者在使用住房按揭、信用卡和其他金融产品时，得到清晰和准确的信息，杜绝隐藏性费用、掠夺性条款和欺骗性的做法。
该机构虽然设在美联储内，但保持独立的监管权，署长由总统直接任命。由于消费者金融保护涉及面很广，该机构可以监管各类银行和非银行金融机构，而且包括所有资产规模在100亿美元以上的信贷机构和各类金融中介，独立制定监管条例并监督实施。
第二，建立新的金融监管协调机制及扩大了美联储的监管权力。由于历史和权力制衡的原因，美国金融监管一直是联邦和州两级监管，而联邦政府监管机构较多，政出多门。为改变多头监管下的“监管重叠”和“监管空白”的现状，根据本法案，将成立新的金融稳定监督委员会，该委员会由财政部牵头，成员包括9 家监管机构在内的16名成员，其主要职责是防范和识别系统性金融风险。
特别是该机构获得“先发制人”的监管权，即在三分之二多数投票通过后，可批准美联储对大型金融机构强制性分拆重组或资产剥离，以防范可能的系统性风险。
为此，现有的货币监理署（OCC）和储蓄机构监理署（OTC）合并，以监管全国性的银行机构，由美联储负责监管金融控股公司和一些地方银行，同时继续保持联邦储蓄保险公司（FDIC）的监管职能。
根据该法案，只要美联储确定某家金融控股公司资本严重不足，即可强令该公司破产。该法案要求美联储对“资本严重不足”进行定义，并设定审慎监督和管理的临界值。
第三，对大金融机构采取更为严厉的监管措施，防止“大而不能倒”。主要是将所有具有系统重要性的银行和非银行金融机构纳入美联储监管之下，降低金融机构的杠杆率，限制其风险敞口，使其难以成为“大而不能倒”的金融机构，并给予联邦储蓄保险公司（FDIC）破产清算授权，在超大金融机构经营失败时，对其采取安全有序的破产清算程序，同时明确了相关成本由金融企业而不是由纳税人承担。
比较突出的规定有：要求大部分的金融衍生产品交易都要通过公开的交易进行、限制银行和金融控股公司的自营交易、限制银行拥有或投资私募股权基金和对冲基金，为了避免利益冲突，禁止银行做空或做多其销售给客户的金融产品。
第四，关于高管薪酬和公司治理结构的改革。在高管薪酬方面为股东提供了更多话语权，要求董事会下薪酬委员会完全由独立人士组成；允许监管机构强行中止金融机构不恰当、不谨慎的薪酬方案等。
第五，加大对投资者的保护力度。该法案制定了严格的规定，以保证投资顾问、金融经纪人和评级公司的透明度和可靠性，强调华尔街经纪人的受托职责，加强美国证监会的监管职能，对评级机构要求更完全的信息披露，降低评级公司与被评级机构和承销商间的利益关联度，鼓励投资者建立内部评级标准，降低监管方和投资者对评级公司的依赖等。
第六，加强金融衍生产品监管。主要包括将大部分场外金融衍生产品移入交易所和清算中心，要求银行将信用违约掉期（CDS）等高风险衍生产品剥离到特定的公司，对从事衍生产品交易的公司实施特别的资本比例、保证金、交易记录和职业操守等监管要求，并要求发行人将至少5％的风险资产保留在资产负债表上。
第七，加强对对冲基金等机构的监管和对保险业的监管。主要包括要求大型的对冲基金、私募股权基金及其他投资顾问机构在相关监管机构登记，披露交易信息。针对此前保险业没有联邦监管机构的空白，在美国财政部下成立新的监管办公室，与各州监管部门联合监管保险公司。
商业银行的挑战
《多德-弗兰克法案》将对美国银行业，甚至全球银行业带来深远的影响。从《法案》具体条文来看，银行业在下述六个方面面临直接挑战：
一是限制商业银行的规模，对银行业资本充足率和流动性的要求更高。该法案要求单一银行在储蓄市场上所占有份额不得超过10％。
实际上，美国立法机构1994年就通过一项法案，规定银行业并购后不得超过存款市场份额约10％，此次金融监管改革法案将此项规定扩大到市场短期融资等其他非存款资金领域，此项措施的实施，今后将不仅限制银行机构的增长和合并，同时也限制了银行通过过度举债进行投资的能力。
而且金融监管改革法案赋予联邦监管部门新的授权。主要授权内容是：一旦大型金融机构陷入困境，并可能引起金融体系不稳定，则联邦监管部门将有权接管或实施强制破产，而不需要使用纳税人资金为其提供救助。
二是对金融衍生产品交易实施管理，将减少银行的盈利。法案要求大部分金融衍生产品交易都必须通过公开交易所进行，目前许多银行与客户之间的金融衍生产品合约将被禁止。此外，所有具备从联储贴现窗口获得融资资格的大型商业银行都需要拆分其金融衍生产品交易部门，表明危机前为商业银行带来丰厚回报的场外衍生产品交易也将明显萎缩，今后，银行业想要像危机前一样通过金融衍生产品交易获得丰厚利润的机会不可能再出现了。
三是限制银行利用自有资金进行自营交易。自营交易是指金融机构利用自有资金在市场上进行买卖的非中介业务。社会公众多认为此次危机中，银行无节制的自营交易是造成此次金融危机的严重的市场风险源之一。
法案不允许银行业不顾纳税人利益投资并取得投机利润。要求银行不能从事与自身盈利有关而与服务客户无关的自营交易业务。自营交易是银行获利的一个重要渠道，此项规定将在一定程度上制约银行业自营业务的发展。
四是禁止银行拥有、投资或发起私募基金或投资基金。这一规定就是要在银行传统业务与高杠杆、对冲、私募等高风险投资活动之间划出明显的界限，不允许银行业不顾纳税人的利益投资并取得投机利润。
五是控制住房抵押贷款风险。法案要求抵押贷款和其他贷款证券化的金融机构在其资产负债表上也承担一部分风险，即要求其买入部分产品。另一方面，监管部门建立有关证券产品分类规定，对那些风险较低的抵押贷款证券化产品可以享受豁免权。
六是CFPA拥有对小银行进行检查和强制执行的权力。根据金融监管改革法案，对资产小于100亿美元的小银行，其功能监管者CFDA可以制定监管规则，如认定机构的功能监管者未能充分履行消费者保护职责，有权取消该功能监管者的监管权力。
制度性矛盾仍未解决
在一定程度上，《法案》扩大了监管的范围，明确了系统性风险的监管主体和职权，赋予监管者防范“大而不能倒”问题的权力，建立经营失败机构的处置机制，促进大型、复杂金融机构风险外部成本的内部化，有利于在一定程度上维护金融体系的稳定。
但是，这项改革法案只限于对现行监管体制的修修补补上，并未对现行监管制度做根本性调整，对于影响银行业发展的制度性的矛盾没有解决。
该法案未能解决分业监管不适应混业经营的矛盾。按照金融业监管改革法案，此次改革完成后，新的监管框架仍然是银行、保险、证券、期货分业监管的格局，各监管方权力制衡以及利益难以协调的矛盾无法解决，必将对银行业混业经营产生消极影响。
法案对评级市场监管未触及根本问题。在此次危机中，美国的评级公司扮演了极不光彩的角色，造成问题的根本原因在于：“发行人付费”模式使得评级机构更倾向于发行人和自己的利益，而忽视投资者的利益。
此次金融监管改革法案对此问题避重就轻，仅仅要求评级机构改善信息披露、公开更多细节和妥善控制利益冲突，但对付费评级的模式未做任何改变，在纠正导致危机产生的评级理念上无所作为。可以肯定地说，信用评级机构仍将是未来不稳定的因素。
监管问责仍然是改革的空白点，银行机构的正当权益可能受到不负责任的影响。目前的改革法案主要着眼于扩大监管范围和增加监管权限，而未能解决监管责任这一至关重要的问题。
本轮金融监管改革总体上体现出的是政府扩权的强烈冲动，但对监管部门自身执行力不足、监管不作为和监管失败的责任几乎没有涉及。而且一旦出现监管不力的问题，监管者很容易把责任推给银行机构，而自身毫不受到惩罚和责任追究。■
作者为中国社会科学院金融研究所研究员
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